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祝树民在村镇银行改革发展研讨会上的讲话

（2019年9月19日）

同志们：

银保监会党委对村镇银行改革发展和监管工作高度重视。按照党中央国务院关于深化金融供给侧结构性改革、大力发展中小银行的决策部署，银保监会明确将村镇银行改革发展作为一项重要的落实举措，正在系统地研究完善下步改革思路和政策措施。今天，我代表银保监会参加此次研讨会，就是想来听听各方面的意见建议。刚才，大家都做了很好的发言，听了很受启发。下面，我简单讲几点意见。

一、村镇银行培育发展取得的成效值得充分肯定

2006年启动村镇银行培育试点工作以来，村镇银行已发展成为银行体系内法人数量最多、单体规模最小、服务客户最基层、支农支小特色最突出的“微小银行”，在丰富金融机构体系、填补“三农”和小微“最后一公里”金融服务等方面发挥了不可替代的积极作用。可以简单概括为以下方面：

一是完善了我国多层次、广覆盖、有差异的金融组织体系，激活了农村金融市场。截至6月末，全国已组建村镇银行1631家，覆盖了31个省份的1296个县（市、旗），县域覆盖率达到70.6%；65.7%的村镇银行位于中西部地区，有450个国定贫困县和连片特困地区县已设立或已规划设立村镇银行。

二是专注主业、聚焦农小，增加了县域金融服务供给。村镇银行存款资金的80%用于发放贷款，贷款资金的90%投向了农户和小微企业。目前户均贷款余额33.6万元，业务上与县域其他法人银行形成了有益互补。

三是整体经营稳健，风险水平总体可控。村镇银行资本充足率长期保持在17%以上，在主要投放支农支小贷款的情况下，不良贷款率控制在4%左右，拨备覆盖率超过110%，总体具备较强的风险抵御能力。

四是主发起行制度安排发挥了有效作用。有68%的村镇银行移植了主发起行的支农支小信贷技术，70%的村镇银行核心业务系统由主发起行提供，90%的村镇银行依托主发起行开展内部审计，所有村镇银行均与主发起行签订了流动性支持协议。总体看，主发起行在集约化管理和服务方面作用发挥明显，为单体村镇银行提供了有力支持。

二、村镇银行改革发展必须坚持正确方向

应该看到，村镇银行在快速培育发展的同时，也存在一些突出问题，主要是少数机构偏离定位离农脱小、主发起行履职缺位、外部人控制等。对此，我们必须清醒认识，进一步深入学习领会习近平总书记关于金融要端正发展理念，回归本源、专注主业，提升服务实体经济适配性的要求，坚持村镇银行正确的改革发展方向。下面，我强调几个方面：

第一，要以“小而美”的微小银行为目标，牢牢坚守战略定位。村镇银行要始终将支农支小作为立身之本，以提供基础金融服务为使命，实现业务范围和经营区域的“两小”：专注传统信贷主业，专注县域农户与小微企业。要向下做深做透做实，以当地特色产业为突破口，提供契合本地经济发展实际的金融产品和服务。要树立稳健、审慎、合规的经营意识，始终坚持“小额、分散”的风险防控理念。监管部门将针对村镇银行的金融服务和风险防控情况进一步完善考核指标体系，实现村镇银行坚守定位可监测、可考核与可评价。

第二，要建立完善适合村镇银行自身特点的治理机制。要研究探索微小银行如何有效发挥党组织在公司治理中的核心作用，确保村镇银行坚持正确的政治方向。要打造以主发起行为主体的有效股权结构，建立健全股权转让、股权质押等方面的管理制度，强化股东股权管理。要完善符合小法人特点和定位导向的公司治理机制，制定服务乡村振兴导向的发展战略，实施情况要纳入董事会、监事会和高管层履职评价。监管部门也将进一步加强对村镇银行的差别化监管，并积极争取相关扶持政策，为村镇银行营造良好的外部发展环境。

第三，要推动村镇银行主发起行更加规范、有效履职。主发起行履职既不能“无视”村镇银行法人治理、“生搬硬套”主发起行自己的管理模式，也不能发起村镇银行后做“甩手掌柜”，不闻不问。主发起行的管理要有方法，履职要有边界，工作要有手段，重点是要做到“三个管好、两个做好”，即管好战略、管好风险、管好高管，做好服务、做好审计。对于主发起行的履职情况，监管部门也将进一步加强日常监管和激励约束，将履职结果与主发起行年度监管评级、相关准入事项和高管履职评价等挂钩。

三、村镇银行培育工作要积极稳妥

村镇银行培育发展是深化金融供给侧结构性改革的一个重要抓手。目前，培育工作已经到了新的阶段。主要是近年来组建进度有所放缓，特别是在中西部地区和农业发达、小微聚集、金融服务欠充分的地区，仍有不少空白点，部分村镇银行可持续发展还面临一定困难。这就要求我们一方面要加大力度，努力实现党中央国务院交给我们的“县域全覆盖”目标；另一方面，也要立足商业可持续，探索完善培育机制，实事求是稳妥推进。在这方面，我讲四点意见：

第一，要坚持规模化集约化组建。重点强调“三个适度集中”。一是主发起行适度集中。监管部门将优先支持已经具备一定村镇银行管理经验的主发起行继续发起设立村镇银行，也支持这些主发起人去收购其他“零散”发起行所持股权。二是管理半径适度集中。主发起行要根据自身能力控制管理半径，在所投资地域规模化设立村镇银行，做到集中资源、控制成本、管好风险，不能盲目“铺摊子”“广撒网”。三是股权结构要适度集中。村镇银行风险的一个主要成因，就是股权过于分散导致管理失控。主发起行要从提高自己在股东会、董事会上的话语权和控制力做起，切实承担风险防控和处置责任。现有的股权过于分散、管理半径过长的，要适当提高持股比例。特别是地方性银行在省外发起设立村镇银行的，要争取将持股比例提高至50%以上。

第二，要进一步落实好东西挂钩。为引导村镇银行重点向中西部地区倾斜，同时兼顾商业可持续性，监管部门将结合实际进一步完善“东西挂钩、城乡挂钩、发达地区与欠发达地区挂钩”政策。由于近年来各地行政区划调整较多，各类新区、开发区也不断增加，部分发起行提出了在市辖区设立村镇银行的需求。对此，监管部门进行了审慎研究和论证，总的原则没有变，对于大中城市的主城区（含新区、开发区），仍不支持设立村镇银行。对于一般的市辖区，特别是“三农”和小微客户群体聚集、符合村镇银行发展定位的，比如一些县改区、远郊区等等，本着实事求是的态度，允许设立村镇银行，并且严格执行挂钩政策，确保以城补乡、反哺农村。

第三，稳妥推进并适时扩大“多县一行”试点。目前，全国还有540个县市未设立村镇银行，其中471个在中西部地区，绝大部分是国定贫困县或连片特困地区县，很难吸引投资者。为平衡金融服务覆盖和机构商业可持续问题，经请示国务院同意，银保监会在中西部16个省份开展了“多县一行”制村镇银行试点，目前已有10个省16家机构开业。下一步，将及时总结试点情况，在完善相关政策的基础上，继续推进村镇银行“多县一行”组建工作。有意愿开展试点的省份和机构，要抓紧论证和规划，特别是要用好政策，重点向省内国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，以及金融服务投入严重不足的地区倾斜，早日推进空白地区全覆盖。

第四，结合实际完善村镇银行管理模式。主发起行根据自身发展战略、组织架构、设立村镇银行数量和管理半径的不同，选择实施了不同的村镇银行管理模式，包括内设专门部门模式、事业部管理模式、委托当地分行管理模式、设立区域管理总部模式等。这些模式各有特点，但总的来看也都存在共同问题，主要是管理成本高、协调难度大、缺乏相应的风险隔离机制等。为针对性解决这些问题，提高村镇银行的集约化管理和专业化服务水平，经请示国务院同意，银保监会正在开展投资管理型村镇银行试点工作，目前常熟农商行发起设立的投资管理行已经批复开业，中国银行发起设立的投资管理行正在筹建。下一步，我们将结合试点进展情况，继续选择具有意愿并符合条件的主发起行扩大试点并逐步推开。同时，监管部门也积极支持主发起行结合实际情况，探索其他行之有效的村镇银行管理模式，推动形成制度化、可推广的机制安排。

借今天研讨会的契机，我再对村镇银行投资管理行提两点要求：一是投资管理行仍然是一家村镇银行，不能因为它注册资本金大一点、管理职能多一点就搞特殊化，还是要牢牢坚守“深耕县域、服务当地、支农支小”的市场定位。设立地点要统筹考虑，既贴近基层，又有必要的人才保障，原则上不能在省会城市扎堆。业务上也要坚决防止办成一个资金归集和运用的平台。二是投资管理行下一步“投哪里、管什么”。“投”，重点是中西部和老少边穷地区，以及参与问题村镇银行处置。“管”，主要是管流动性支持与风险防控，管系统支持与代理清算，管产品研发与人才培训等等，目标是构建“小法人、大平台”的专业化中后台服务机制。根据试点情况，监管部门也将在总结经验和充分论证基础上，积极支持投资管理行设立专营机构增强专业能力、通过发债或上市等多渠道补充资本等。

同志们，村镇银行改革发展工作任务艰巨、使命光荣。让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，勇于担当，主动作为，不忘初心，牢记使命，努力将村镇银行建成“小而美”的微小银行，为打赢精准脱贫攻坚战、助力乡村振兴战略做出更大的贡献！

谢谢大家。